フォーラム講演録（2）

三鷹市自治基本条例は、平成18年4月1日に施行されました。このページは、制定経過の記録です。
フォーラム「講演録」（1）からの続き

2　基調講演「地方分権の推進と自治基本条例制定の意義」

3 　分権改革の更なる展開を促すために

　自治基本条例制定運動に含まれている第3の狙いは、分権改革のさらなる展開を促すという目的が含まれていることです。　自治基本条例の制定運動は、従来の中央集権体制の下での全国一律の画一的な地方自治制度の呪縛から脱却しよう、抜けだそうとしている運動である。それぞれが個性を持った自治体になろうとしている運動です。またそれは、自治体が先導的な施策を国に先立って、国に先行して確立しようとする運動です。過去においても、先進的な自治体があることを始め、それが数多くの自治体に普及してきた。そして国も重い腰を上げて、国として全国的な制度として新しい制度をつくりあげた例はいくつもあります。

　例えば今では当たり前になっている情報公開についても、国が情報公開法を定めたのはごく最近のことです。しかしこれは、最初は山形県の金山町から始まり、その後、神奈川県と埼玉県が情報公開条例をつくり、東京都や大阪府が続いた。ここまでくると、一気に47都道府県にどんどん広がったわけです。市町村レベルでもどんどん制定が行われ、情報公開制度に関する限り、自治体の方が先に制度を確立した。そういう動きが止まらないところへ来て、初めて国も、国が持っている情報を公開するという情報公開法を制定したのです。

　個人情報保護制度も同様です。住民情報のプライバシーをどうやって守るかは、住民情報を多数抱えている市町村から始まったことです。そして国が持っている、あるいは民間団体が持っている個人情報も保護法をきちんと作らないといけないというのは、国のレベルではごく最近になって論議されてきた問題です。

　あるいは、公共事業を行うときに、環境にどういう影響を与えるかを事前に評価し、その評価を見ながらもう一度公共事業の計画について再検討をする環境アセスメント制度も自治体から先に始まっている。そして国もようやくそういう法制を確立することになったわけです。

　過去にもこういう例はいろいろとあるわけですけれども、これからもまだまだたくさんの課題が次々と出てくる。そうした新しい国民・人々の生活に深く関わる大事なことを国が制度を確立するのを待っていたらなかなかできあがらない。大事なことは、市町村でできること、都道府県でできることは率先して先に制度を作ってしまう。それがどんどん全国に広がっていったときに、初めて国が重い腰を上げるのだと、これがだいたい決まったパターンです。国が先行するなどということはめったに起こらないわけです。人々の生活に密着している自治体が一番最初にその必要性を感じ取るわけです。そういう感じ取ったところが新しい制度をつくるということ、これを今後ともますます促進しなければならないと思っているわけです。

　そこで、それぞれのまちが工夫している自治基本条例の条項の中には、これまでやってきたこと、過去の実践を原理原則化して言葉に変えればこういうことではないかという種類の条文がたくさん見られます。これも非常に大事なことです。これまで三鷹市がやってきた、継承し、積み上げてきたことを次の市長はやらないかもしれない。それでは困る。何党の市長が、保守系の市長が当選しようが革新系の市長が当選しようが、誰がそのときの市民の代表者になろうと、このやり方だけは三鷹のやり方であるとして続けていくような原理原則を決めていく。三鷹の市政とはそうやっていくのだということを三鷹市全体で確認していくということは、一つの大きな前進です。

　三鷹市がこれまでやってきて、三鷹市民にとっては当たり前になっていることを言葉にして確認していく。同時に、新しい展開を生み出すことを狙って提言しているのも一部ですがあります。それは、自治基本条例が制定され、その精神や内容を実行していくためには、新しい条例を制定する必要が出てくるかもしれない。もっときちんとした新しい制度が設計されなければならないかもしれない。そういうことを期待しているわけです。

　新しいところでは、新聞などで内部告発者保護制度として解説されているものがあります。これは行政機関に限らず、民間企業でもさまざまな不正が行われている。そのときに、中間管理者が何か不正をやっているのならば、下の人がトップの人に報告すれば、一番トップの人がそれを調べて直ちに是正するということが可能かもしれない。しかし会社のトップの人がその不正行為にコミットしているときは、なかなか自分で改善するという自浄作用が働かないわけです。そこで、内部告発ということが起こり始める。不正を告発した人が後で不利益を被る犯人探しが必ず組織の中で起こり、誰がそういうことを密告したのかということになり、その人が社内で非難されるということになる。それでは世の中がクリーンになっていかないということで、公共の利益に関わるようなことについて不正が行われている場合に、それを外に告発した人の人権、地位が守られなければならないのではないか。そのために新しい制度が必要ではないかということがあちこちで議論されはじめている。

　三鷹市役所にもそのような行為があるだろうと思っているわけではないが、これからもしかしたら起こるかもしれない。そのときにはそれがいち早く是正されるために、そういう制度を確立しておくということも検討に値するのではないか。このような新しい展開の基礎を築きたいという意図で、今回の提言に含まれているわけです。

　ここまでの話は三鷹市政をよりよいものにしようという狙いでみんな考えているわけですが、それにとどまらない意義を持つことです。今回いろいろなところがやっている自治基本条例の中には、本当は国の地方自治法とか地方公務員法とか地方財政法とか自治体の運営を縛っている国の法令があるのですが、その国の法令があまりにも細かなことを決めすぎているので、自由な自治ができない。もっと柔軟な自治の形をつくってみたいと思うが、それをやると国の法律に抵触をして法令違反したことになってしまう。そういう不便さをみんなが感じ、なんとか国の法令の縛りをゆるめさせたいという思いがある。だから、いまの国の法令ならば、ここまでやっても違反しないだろうという限界ぎりぎりのところまで自治をやってみようという思いがある。

　例えば最近は、町村合併やダム、飛行場などの建設の可否について、県民の投票にかけるとか、市町村住民の住民投票にかけて意向を聞くということがどんどん増えている。住民投票で最終決定になるという制度をつくると、今は地方自治法違反になるので、最終決定するのはあくまでも議会であるという制度になっている。投票結果を尊重して、議会、あるいは町長さんは決定しなさい、尊重しなさいというところまでがぎりぎりである。しかし、住民投票制度がどんどん広がっていくと、そういう制度を認めていない地方自治法は変ではないかとの問題提起になる。地方自治法を改正しろという声が、どんどん市町村の中から起こってくることとなる。

　最近は、構造改革特区が行われ、全国の市町村や都道府県からこの制度のここが不便だからここをゆるめてもらいたいというところがあればどんどん申し出てくださいと国が募集した。出てきた中から関係各省の意向を聞いてその程度ならば許す、ということになれば、特別の区域として認められるということが始まっている。全国から出てきた申請を見てみると、教育委員会や収入役をどうしても置かないといけないのか、やめるという自由があってもいいのではないかなど、いろいろなものが市町村から出ている。そのすべてが良いかどうかは慎重に考えないといけないが、いまの制度があまりにも画一的に決めていて、市町村にとってはそれが不便になっている。もうちょっと柔軟に工夫できるように制度をゆるめてほしいという声がだんだん大きくなっている。

　自治基本条例というのはその一つの動きであり、これが多くの市町村・都道府県でつくられるというのは、国の法制を変えろという動きがそれだけ広がっていることです。やがては、国はこれに押されて大きな地方制度の改革をやらざるをえなくなると思う。地方分権改革に関わってきた私から言えば、今これから行われようとしていることが第2次分権改革とすれば、さらにその次に第3次分権改革というものがきっといつか起こるだろう。そのときの最大の改革課題は、住民自治をいかにして充実するかということに行き着くと思いますが、いわばいま起こっている自治基本条例制定運動はそうしたうねりを作り出そうとしている運動の一つだと思います。

おわりに

　さて、そこで自治基本条例制定運動の狙いについては3点に分けて説明しましたが、いわばこれは「まちの憲法」です。まちに暮らしている人々が、自ら制定したいわば自主憲法にすることが極めて大事です。

　戦後、国のレベルでつくられた日本国憲法という新憲法については、連合国軍総司令部から原案を押しつけられたものだとか、だから日本国民が本当に自分たちでつくった憲法ではない、押しつけ憲法だ、だから一日も早くこれを改正して自主憲法にしなければならないとかいろいろな論議が日本の政治ではずっと続いてきたのですが、こういう制定の経過は不幸なことです。初めから日本国民がつくった憲法だと多くの人が思えない憲法は不幸なことです。今度は三鷹の市民が「憲法」にあたるものを作ろうとしているときに、我々が作ったという実感を持てるような「憲法」制定にぜひしていただきたい。そのためには、もっとたくさんの市民の方々がこのことに関心を持って論議に参加し、我々が作ったという実感を持てるようなものにしていくことがこれから一番大事なことです。

　そして、三鷹の市民と市政がこれまでに営々と積み重ねてきた自治の実績というのを着実に踏まえながら、その上でこの三鷹というまちの自治の理想像を高らかに謳い上げて、さらなる前進を促すような指針にしてもらいたい。これが第2のお願いです。

　第3に、今回の第2分科会の座長を務めた者として、これからスムースな過程をたどって三鷹市の基本条例として制定されるかどうかということに一抹の危惧の念を持っているのですが、これは最終的には基本条例といっても条例という形を取っていますから、三鷹市議会が議決をしてくださらなければ制定できない。最後は市議会の判断にかかっている。どんなに多くの市民の方がそれは必要なことだと考えても、市議会がそう思われなければ制定されないものです。市議会議員の圧倒的多数の方々が、意義を認め、共感をもってくれることが大事です。

　そこで、自治体が国の法令に違反することはできないという大きな縛りがありますから、議会が最終的に議決したものが地方自治法違反なのではないかとか、国から非難されたりしたら議会としては立つ瀬がないわけです。ですから、これは法令には絶対違反していない、ぎりぎりのところまで詰めてはいるけれど、しかし違反とは絶対言われない。そういう自信をもって市議会が議決できるようにしなければならない。我々から言えば盛り込んでもらいたいものはいろいろあるとは思うのですが、ここまでは市議会の方々にも無理なことをお願いしているわけではないという、ぎりぎりのところまで知恵と工夫を結集した、賢い条例案をぜひとも作り上げていただきたいというのが私のお願いです。

3　まちづくり研究所第2分科会報告書内容紹介

西尾　隆　国際基督教大学教授・まちづくり研究所第2分科会座長代行

　私は座長代行として報告書の説明をさせていただきます。

　まず、この研究会や報告書が、どういう性格でどういう特徴を持っていたか、これについてお話します。このまちづくり研究所の報告書というのは、いわば協働案というもので、市民・研究者・行政の協働の作業によってできたものです。まちづくり研究所の事務局は市に置かれており、まちづくり研究所の事務処理や報告書のとりまとめの事務は市の企画経営室が担当しました。

　協働といってもいろいろなタイプがあり、行政主導の協働や、市民が専ら引っ張っていく協働もあり、まったく対等のパートナーというのもあると思いますが、私の印象では、市民主導の傾向が強かった研究会であったと思います。最後に名簿が出ていますが、3人の研究者、8人の市民で、そのうち最後のお二方は公募委員です。この3人の研究者も、私も中山先生も三鷹市民であり、西尾勝先生は職場が三鷹市ということで半分市民であり、市民主導でできたといってもいいと思います。

　2番目に、公言性、公開性ということがこの研究会のひとつの特徴といってよいと思います。さきほど清原市長が話していたように、研究会の開催が市報で公開され、それに傍聴者が申し込んで、多くの傍聴者が来られました。一度希望する市民の方に、意見を発表していただいたこともありました。それと議事録はすべてネット上で公開されているし、発言者名も記されています。その延長上に今日のフォーラムがあると思います。

　3番目に西尾勝先生が強調された点ですが、個性の重視ということがこの研究会の特色だと思います。常に三鷹らしさということを私たちは意識しながら検討を行いました。この報告書の中にもたとえば、コミュニティ、コミュニティ・センター、下水道、パートナーシップ協定、それから終わりの方には市民協働センターというのが項目の中に出ていますが、三鷹らしい、三鷹ならではの条例案を検討した結果です。

　4番目の特徴として、先進性あるいは先駆性、提案性です。すでに三鷹は、いろいろ先駆的な試みを行ってきました。市民参加、外部委託、最近では公設民営の保育所というのもあります。このような、先進的な施策を条例の中に書き込み、定着させる試みであり、一方、住民投票や内部告発保護制度というものは、今はありませんが、新しい試みとして提案しているという性格をもっています。

　5番目に、メンバー間の合意を重視してまとめたわけですが、同時に少数意見も尊重し、表現形式としては「意見」という形で少数意見を書き込んでいます。このことは、いろいろな論点があることを示すという意味で、「論点包括性」というように表現できると思います。

　最後に、条文の形式で報告書はできていません。私たちは、時間との関係、優先順位の関係で条文の形式にはせずに、論点を提起することに主眼をおきました。

　次に、条例案の構成について簡単にいうと、前文があり、全6章、48項目からなっています。条文の形になっていませんが、憲法のように、非常に重い意味を持って前文というものをポイントにしています。一言でいうと、条例制定の主体は三鷹市民であり、市民としてのアイデンティティを確認するという意義があると思います。日本国憲法も、アメリカ合衆国憲法も、主語は、我々日本国民が、合衆国ピープルがというように、我々が作るということは前文でなければ十分表現できないことです。また私たちの提案の中には野川とか仙川とかあまり固有名詞は出ていませんが、これからの検討になると思います。

　全体が6章になっていますが、できるだけシンプルに最も基本的な項目を章に表すということで、6章構成ということになり、1総則、2市民、市民自治、3議会、4執行機関、5自治運営の基本的な仕組み、6政府間関係等という構成で比較的わかりやすいと思います。特にこれも清原市長が触れられましたが、議会というものを置いたというのは当たり前のようですが、ニセコのまちづくり基本条例には議会というのは定めていません。私たちはあまり疑問なく議会というのを最初から考えました。そういう章構成で、48項目、おそらく条文にすると40条近くなるかもしれませんが、このことは内実のある基本条例ということです。三鷹市の市民憲章というものが短い5条のセンテンスからなっていますが、そういう原理原則だということだけではなく、もっと具体的な手続規定を置くということです。

　3番目にこの内容全体に沿ってポイントを明らかにしていきます。

　前文の中では信託とかキーワードがいくつかあります。日本国憲法、平和主義、基本的人権の尊重あるいは協働です。市民自治というキーワードが、自治の基本理念に関するキーワードとして出ています。

　第1章「総則」は、目的、最高規範性、改廃手続これは憲法にならっているわけです。例えばこの中に、法令の解釈・運用にあたって本条例の趣旨を尊重するとありますが、法令は上位にあり、条例はそれに従うということに対するひとつのチャレンジです。法令はもちろん法令として尊重するわけですが、その解釈・運用にあたっては基本条例というものが基礎になってこれを解釈・運用するという関係が記されているわけです。

　第2章「市民と市民自治」、この中では市民の範囲、主権者としての立場、まちづくりの主体であることの確認と権利義務を定めています。日本国憲法第3条の国民の権利及び義務に相当するところですが、憲法と少し違うのは、受益と負担の関係について触れていること、市政に参加しないことによって不利益を受けることはないという規定も置いています。それから住民投票について、投票の権利がある人について18歳以上、永住外国人にも投票権を認めたという意味で国法にチャレンジしているわけです。ここの含意としては三鷹市の中での国政選挙もこういう基準でやりたいというのも含まれています。

　第3章「議会」、この議会の役割、責務についてです。注目点としては、夜間議会。イギリスに留学していたときに、向こうの地方議会はだいたい夜の7時で、非常に出席しやすい。こういう参加のしやすさ、CATVによる中継、市民と議会の協働による立法・調査活動、自由討論の活用など、自由に私たちは提案させていただきました。

　第4章「執行機関」、これが最も多岐にわたって項目をあげ、48項目中21項目がここに入っています。市長については、市長候補者はマニフェストを作り、当選した暁にはそれについてどれだけ実行したかと説明責任を要求する項目があります。助役、収入役以外の副市長、参与等の役職の設置、市政の基本に非常に重要な効率性、透明性であるとか情報公開、その反面のプライバシー保護、決定前のパブリックコメント手続き、説明責任、こういう重要問題についてここで規定しています。それから主語で、「市長」と「市」が使われていて、いろいろと苦労する点ですが、「執行機関」というのは市長及び教育委員会などの委員会も含むということであげています。

　オンブズマンに関しては、例えば苦情に基づいて調査を行うだけではなくて、職権調査あるいは勧告をするということが記されています。審議会に関してはジェンダーバランスなどの視点を取り入れています。職員に関して、内部告発保護という規定を提案しています。外郭団体や委託業者にも、透明性やプライバシー保護を求める提案をしています。

　第5章「自治運営の基本的な仕組み」については、計画行政のことがひとつの大きな柱です。計画策定の手続き、慣行としては私達が理解しているのもありますが、計画策定の手続きについて明記し、同時にそれの実行などの評価について規定しています。特に「21会議」でのパートナーシップ協定の実験は、是非これからも続けたいということで条例に盛り込もうという趣旨です。

　自治の担い手、これは一人ひとりの市民だけではなくて、住民協議会あるいはNPOなどがあります。またそうした活動の場としてのコミュニティ・センター、NPOの活動拠点である市民協働センター、こういうものも三鷹の特色として、条例の中で規定するということです。

　第6章の「政府間関係」、これはいかにも研究者の側から提案したようなアカデミックな響きがありますが、事務局から出たと思います。三鷹市とそれ以外の近隣あるいは都、国それから国際機関そういう多様な諸政府との関係、展望を記した章です。都市問題、環境問題を含めて国際的な広がりをもっており、今、自治というのは国際的な潮流で、政策についての対話が始まっています。平和の構築も、安全の確保というのも、三鷹だけで済む話ではありません。こういう広い文脈での国際協力についての意思表示をしている章です。

　以上がこの報告書の要約です。最初に言ったことに戻りますが、このまち研の議論は協働ですが、市民主導で行ったということです。このことは三鷹の自治基本条例の検討そのものについていえる性格ではないかなと思います。この自治基本条例を作ろうと働きかけたのは「21会議」であり、内容についても市民が引っ張っていったと思います。

　振り返ってみますと三鷹の市政は、いろいろ先進的なところがありますが、下水道から始まって、開明的な市長、鈴木平三郎市長の元で育てられた優れた職員の主導によるところが実はかなり多かったのではないかという中で、この自治基本条例が純粋に市民主導でここまできているということで、ここに新しい三鷹の個性が出るのではないかと期待する次第です。