フォーラム講演録（1）

三鷹市自治基本条例は、平成18年4月1日に施行されました。このページは、制定経過の記録です。

• 日時
  平成16年1月17日（土）午後1時～3時20分
• 場所
  三鷹駅前コミュニティ・センター　大会議室
• 配布資料

1. プログラム
2. まちづくり研究所第2分科会報告書「三鷹市自治基本条例について」
3. 質問表、アンケート

• 【1】市長挨拶
• 【2】基調講演「地方分権の推進と自治基本条例制定の意義」
• 【3】まちづくり研究所第2分科会報告書内容紹介（「講演録」（2））
• 【4】まちづくり研究所第2分科会市民研究員の発表（「講演録」（3））
• 【5】質疑・応答（「講演録」（3））

1　市長挨拶

　皆さま、こんにちは。三鷹市長の清原慶子です。本日、市内外からたくさんの方に参加いただき、当初は多くても100人ぐらいと考えていましたが、160名を超える方にお集まりいただきました。このように、市内外からフォーラムへの熱いご期待をいただきまして、改めて自治・分権の基盤となる自治基本条例の制定に対する皆様の期待を感じ、身の引き締まる思いです。

　三鷹市では2001年に第3次基本計画が確定されていますが、それを検討する際に、私も共同代表を務めた、みたか市民プラン21会議という375名の市民会議から、当時の市長の安田養次郎さんに提言書を提出しました。その中で、三鷹市でぜひ自治基本条例を制定するべきとの項目が入っており、それをふまえて基本計画に自治基本条例の策定が掲げられたわけです。

　そして2002年10月に、三鷹市まちづくり研究所の中に第2分科会として自治基本条例を検討する分科会が設置されました。その座長をお引き受けいただきましたのが、本日基調講演をお願いしている国際基督教大学の西尾勝先生です。そして座長代行には同じく国際基督教大学の西尾隆先生にお引き受けいただき、鋭意検討を行っていただきました。自治基本条例は、市民、議会、行政にとって基本となる自治体の憲法ですから、第2分科会を開催するときには、広報紙、ホームページ等でいつ開催するということを公表し、毎回、多くの傍聴の方が参加されました。さらには議事録についても、誰がどの発言をしたかということを明記した議事録をホームページで公表してきたわけです。このようにまちづくり研究所で検討するプロセスから公開し、市民の方にお知らせをして関心を持っていただくとともに、ご意見を反映したい、そういう思いで進めてきました。

　第2分科会では、集中的な検討をしていただきまして、昨年の11月に報告書を受け取りました。その内容については、三鷹市の今後の望ましい方向性、あるべき姿について提案をいただく内容となり、私どもはこれを基礎にして、しっかりと検討していきます。

　その際、たいへん大事だと思っているのは、これまで市民からの提案に基づき、そしてまちづくり研究所でも、市民と学識者が協力して検討が進められてきたわけですから、今後の進め方も、パブリックコメントを行って市民の皆さまのご意見をいただき、それを反映して条例案をまとめていく方針です。条例案等が固まりましたら、私たちの方から出向いて、市民の皆さまに説明をしてご意見を伺う方針です。

　また私たちが作るのは「自治基本条例」であり、「行政基本条例」ではありません。つまり、自治体は議会の議員の皆さんも、市長も市民の投票によって選ばれる、その議会と行政による二元的代表民主制をとっていますから、自治基本条例では、執行機関のみの規定だけでなく、議会についての規定もしっかりとなされることが望ましいわけです。従いまして、議会の皆さまとしっかりと意見交換をしながら、市民・議会・行政が協働して作り出していくのが自治基本条例です。本日も多数の議員の方もご参加をいただいておりますが、今後の取り組みは、議会や市民の皆さまとともに、自治基本条例を、市民の視点にたつ協働の取り組みとして進めていきたいと思います。

　本日のフォーラムは、三鷹市の憲法ともいうべき自治基本条例についてしっかり情報を共有し、過程を共有し、追体験させていただくことを通して、これからの協働の条例作りへのプロセスへの重要な資源にしたいと考えています。そして市外の方で三鷹市の取り組みに関心を持って本日参加してくださった皆さま、たいへんありがとうございます。どうぞ三鷹市の取り組みの応援団として、注目をしていただき、関心を持っていただき、いろいろなところで三鷹市にも情報をいただき、心からの自治作りへのご声援を引き続きお願いしたいと思います。

　今日は河村助役、津端助役をはじめ、企画部、その他の職員が参加をさせていただいております。しっかりと皆さまのお声を聴きながら、反映をさせていただきますのでよろしくお願いします。

2　基調講演「地方分権の推進と自治基本条例制定の意義」

西尾　勝　国際基督教大学教授・まちづくり研究所第2分科会座長

はじめに

　私は、三鷹市まちづくり研究所第2分科会の座長として今回の報告書をとりまとめた責任者ですが、この三鷹における自治基本条例制定の運動の由来や特徴点、この運動に市民として寄せている思いなどにつきましては、私の講演の後、座長代行を務められた西尾隆先生や、市民として参加された中嶌いづみさんなどから報告がありますので、私に与えられたテーマは、この自治基本条例制定の運動がなぜ全国的に起こってきたのか、何を狙っている運動なのか、という一般論をお話しすることです。

　いま、三鷹で取り組もうとしている自治基本条例を制定しようという運動は、北海道のニセコ町から始まりました。逢坂町長が極めて斬新な町政の運営をされ、あらゆることを住民参加で決めていこうとしている。予算書なども普通の予算書とは違い、道路を改修する予算についても、来年度はこの区間をやるなどという地図が添えられ、町民は自分の家の前が補修されることが分かる。こういうものを町民に示しながら、町民の意見を聞きながら町政をやっている。このような斬新な住民参加の試みの上に立って、この精神を基本条例にしていこうということで、まちづくり基本条例を制定されました。

　その後、ニセコ町が始めたことが全国に波及し、都道府県レベルでは北海道が行政基本条例を制定し、東京都内の市区町村では、杉並区や多摩市が先を走っている状況です。現在、全国でどのくらいの市町村が条例を制定したのかということは私も確認していませんが、おそらく制定したところ、いま議会で審議しているところで20団体ぐらいになっていると思います。三鷹市と同様に準備中というところまで入れれば、40近い数になっていると思います。したがって、三鷹が全国初のことをやろうとしているわけではありませんが、全国3,200有余ある日本の市町村の中、その中のまだ30～40というところで始まっている運動ですから、全国の自治体の運動としては最先端的な動きの一つであると思います。

　そして、この「自治基本条例」と三鷹では呼んでいますが、北海道のニセコ町の場合には、「まちづくり基本条例」という名称であり、住民参加基本条例と呼んでいるところもある。名称はいろいろですけれども、狙いは共通していると言えます。要は、この自治基本条例は何かといえば、基本構想・基本計画、そして市議会が制定する各種の条例よりも上位に位置し、これらの基本構想・基本計画や、その他すべての条例に対してガイドラインを示す、いわば「まちの憲法」を制定しようとする運動だと理解いただければと思います。そういう意味では、名称を「三鷹市都市憲章」とか、あるいは「市民憲章」といったように、憲法と類似した言葉を使った方が趣旨にふさわしいのかもしれませんが、地方議会が制定できる法規は、法律上条例ということになっているから条例という名称になる。ただ、その他の条例とは違い、他の条例の上に立つ条例という意味で、基本条例という言葉が使われていると理解いただきたいと思います。

1　住民自治（地域民主主義）を広げ深めるために

　こうした自治基本条例なり、まちづくり基本条例、住民参加基本条例を制定しようとしている狙いはどこにあるのか、私は3点に要約できると考えます。

　まず、住民自治を広め深めることが第1の目的です。別の言葉で言えば、地域のデモクラシー、地域民主主義をいっそう広げ、深めるためにこういう条例を制定しようとしていることです。言うまでもありませんが、まちづくりの主人公は、そのまちに暮らしている人々です。したがって、まちづくりの古典的な形というのは、そこに暮らしている人たちが一同に集まって、そしてみんなで協議をして、このまちをどうしていったらいいだろうか、来年は何をすべきかということをみんなで相談する。そしてもしこういうことが必要だ、道をそろそろ直さなけばいけないとかいうことが合意できれば、道普請、道を直すという仕事に村の人たちがみんな一軒一軒から労働力を出して、みんなで働いて自分たちの道を直してきたわけです。日本の農山村でもみんなそういう形でありました。

　しかし近代化にともない、町や村の規模が大きくなり、人々の多くは、農業を営むのでなく、工場や事務所に通勤するサラリーマンというような現代的な社会形態になってくると全員が集まること自体が物理的に不可能になる。そうすると、自治の形というのは、今日のような形に徐々に変わってきたわけです。

　人々に代わって、まちづくりの方針を審議し、最終決定をする。その執行過程を指揮監督する市民の人々の代表者を選挙で選ぶ。それが今日の日本の制度で言えば、市長であり、市議会議員ということになりますが、人々に代わってものごとを相談し、決める代表者たちを選ぶ。その人達に日常の決定は委ねるというわけです。そして、人々が自分で労働してきたものを、今度は職員を雇ってやってもらう形になる。村や町に住んでいる人々は、その職員を雇う税金を払う。こういう形に変わってきたわけです。

　これが今日の姿ですが、こういう形が当たり前になってくると、人々は、4年に1度行われる地方選挙の際に、代表者を選ぶという時だけまちづくりの主人公と奉られる。あなた達が主権者です、有権者です、よろしくお願いしますといって選挙運動をして、この選挙が終わると、あとは市長、市議会議員がすべてを取り仕切っていて、市民が関わる余地がほとんど無くなってしまうという傾向がある。我々の代わりに働いてもらうとして雇った職員が、主人公のような顔をしているという姿に変わっていくわけであります。これが本当の自治だろうか、ということが再び問題になってきたわけです。

　したがって、市民参加の基本は、選挙で代表者を選ぶということにありますが、選挙で代表者を選ぶだけではなくて、常日頃からまちづくりについて市民が積極的に発言をし、参加するというのが本来の自治の姿ではないか。ここをもう一度再確認しようというのが第1の狙いです。　従来からまちづくりのすべてのことが「お役所」に託されたか、すべて任せきっていたかというと、現実はそうではありません。日常の身近なことについては、町会・自治会という自治組織を作り、自分たちの近所のさまざまな問題を相談し、処理してきました。三鷹について言えば、住民協議会がコミュニティ・センターを拠点にして、さまざまな自主事業やってきました。そして最近は、さまざまなNPOが続出し、福祉サービスを市民に提供する、あるいは自然を保全していくという運動を積極的に展開するなど、さまざまなNPOがまちづくりに関わるようになる。そうすると、市民に提供される公共サービスというのは市役所だけでなく、さまざまな市民団体も公共サービスを提供する主体になってくる。

　さらには市役所というものは、1日8時間、週にすれば40時間以上、常勤で働く職員達だけで構成されるべきものなのかということも、再検討の余地があります。普通の市民が、市役所で職員と一緒に仕事をしてもおかしくない。そういう形態がこれからもっと広がると思います。新聞でご存じかと思いますが、埼玉県の志木市は、いろいろと新しいことをやっていますが、市民の方を行政パートナーに委嘱し、市民の応接をしている方は市民であるが職員を兼ねているという形態を取り入れている。こうした形態は、今後、地方公務員法が改正されるときには、そういう制度が公認されていく方向へ変わっていくと思います。

　自治基本条例の制定運動は、こうした住民自治を、これまで以上に内容の濃いものにしていく、そのために住民参加の機会と手段をより豊かにしていく、それをまず第1の最大の狙いにしているわけです。

　そして、住民参加を広げ、深めるためには、「お役所」が持っている情報の徹底的な公開を求めることが大前提になります。職員、市長、市議会議員が知りうることは、市民もちょっと努力をすればすべて知りうるという状態にすること、そして役所の人と市民が共通の情報を元にして、共通の知識を元にして対等に議論できる状態にしておくこと、これが非常に重要なことです。

　どこの国でも同じですが、市民参加とか住民参加を始めたときは、住民から見れば、お役所に対する強い不信感から出発することが多い。参加の当初の形態は、市民が役所に対して非難・攻撃をする。そのうちだんだん意見交換が活発になれば、双方誤解が解けてもう少し円満な話し合いの状態になっていくわけですが、何より十分な情報を双方が持っていない、お互いが共通の土俵に立っていないときは対立的になりやすいが、同じ情報、同じ知識を持って議論を始めると、建設的な議論になっていくわけです。

　人々と、役所の間の意見交換を活発にすることも大事ですが、市民参加の究極の狙いは、実は市民と市民の間の議論を活発にすることが大事です。市民の声といっても千差万別なのが実態であり、市民の間でも議論が活発に行われなければならない。最初の形態は役所と市民の対話から始まりますが、本当は市民同士の対話ということが一番必要なことであり、そういう状態をどうやって作り出すかということが、自治基本条例が考えている事柄の第一の課題であります。

2 「まちの個性」を磨き上げるために

　第2番目の課題は、「まちの個性」を磨き上げるために、一層磨きをかけるために、自治基本条例を制定しようということです。

　どこの村、どこの町であれ、自然や街並みの景観もそれぞれ違う。地理的な条件、歴史、文化など、それぞれ違う背景と個性を持っていた。これが近代化の過程の中で薄れていき、街並みの景観にも変化がなく、どこへ行っても同じようなまちに変わっていますが、これが現代社会の寂しさ、あるいは貧しさです。そこで、もう一度、村、町の個性を大事にし、これに磨きをかけ、新しい個性を作り出していかなければならないと考えるわけです。

　住民が参加する、市民が参加するといっても、その基盤は何よりも自分たちが暮らしている村や町がステキなところだ、いいところだという愛着心がなければならないと思うのです。どんなに意見が表面的に対立しようと、どうやったら少しでも良いまちにできるかという前提で発言すれば、とげとげしい対立にはならない。したがって、まちに住んでいる人がそのまちを本当に好きになるために、まちの個性を作り出さなければならない。光り輝くものを持ったまちにしなければならないと思います。

　地方の都市と違いまして、この大東京圏のベッドタウンの一角である三鷹の場合は、地勢的な、地理的な条件といっても、立派な見栄えのいい山があるわけではないし、大した川が流れているわけではないし、野川は流れていますけれども、まあ大した川ではない。しかしその川さえない武蔵野に住んでいる私から見れば、野川はいいなあと思うのですが、それほどの山や川があるわけでもない。そこに都心に働きに行くようなサラリーマンたちが住居を構えているだけということになると、地方都市の人たちが感じるような個性というものは、三鷹にはないといわれるかもしれない。

　しかし、よく考えてみると、三鷹市が戦後営々と積み重ねてきた事柄の中には、全国にも知れ渡っているいくつかのことがあります。私が知っているだけでも、下水道の整備をどこよりも早くスタートした。東京の都心部、区部ではもちろん昔から東京市が水道事業をやっておりましたが、その周辺のベッドタウンとか地方都市は、まだまだ下水道には手がついていなかった時期に、率先して下水道整備することが最も重要なことだと当時の市長が考えて、下水道100%のまちにしようと努力したわけです。武蔵野などはそれから何年も遅れてスタートしたのですが、三鷹はいち早くそれを手がけて完成した。これは全国に知れ渡っていることですね。

　さらに下水道が完備された次には、コミュニティ・センターを整備するのが三鷹市の大きな課題になり、しかも住民協議会が管理していくという形態をとりはじめた。全国にいろいろとコミュニティ・センターがつくられましたが、市町村の職員が管理しているという形態のほうが普通であり、住民自身がこれを管理していくというのは数少ない例です。そしてこれが全国に知られまして、たくさんの方々が三鷹に視察に来たわけです。

　もっと新しくは、新しい基本構想、基本計画を決めるにあたって、みたか市民プラン21会議を設置して、市長と市民会議の間でパートナーシップ協定を結び、市民が出した案を基本にして、市が基本構想、基本計画をつくるという新しい実験をした。これもいろいろ本や雑誌の論文に紹介されていることであり、全国から注目されている新しいやり方です。

　このように、数え上ればたくさんのことがまだまだありますが、三鷹市政が極めてユニークな施策としてやってきたいろいろな実績があります。それが三鷹のまちづくりの独自性をつくっていると思うのです。こういう個性を大事にしながら、いままで積み上げてきた三鷹の実践をもう一度振り返りながら、その基本精神を考え直し、それをきちんと文章化しよう。もう一歩さらに進めていこうということを願っている。それが自治基本条例というものになります。

　住民自治基本条例の制定の運動は、こうした「まちの個性」を再確認するとともに、これらをさらに一層磨き上げ、新しい「まちの個性」を積極的に創造しようとしている運動だということになります。

　しかしながら、そのような住民参加を一層進めることが、自治基本条例の狙いだとすると、どこの市町村で考えたとしても、住民参加を広げ、深めるための原則を立てるということは大体同じになってくる。杉並区や多摩市がつくったものであれ、これから三鷹市がつくろうとするものであれ、多くの条文は似たようなものになってくることは避けられない。住民参加の原理原則などといわれたら、共通するものにならざるをえないという面があります。各市町村の自治基本条例を全部並べてみたら、よく見ても、8割方は同じようなことがどこのまちの条例にも書いてあるということになるかもしれません。それはそれである意味当然のことですが、せめて2割くらいは、杉並区や多摩市にはこんなことが書いてない、しかし三鷹の条例には書いてあるというものが欲しいものです。それはどこから違いが出てくるかといえば、過去に三鷹市が積み上げてきた実績です。その経験の違いというのは、それぞれの市町村にあるはずです。それを基盤にして、さらに三鷹らしいものを進めようとしているのだという条文が2割方含まれている。そこに基本条例の個性が表れるようにしたい。

　地方自治というのは、もともとそれぞれのまちの地勢、歴史、文化が違うわけで、その違いに応じたふさわしい政治行政が展開されるというのが理想像ですから、それぞれの市町村の自治基本条例には個性があって違いがあるということこそが、自治の姿であります。三鷹の場合にもそういうものを何とかつくりたいと考えているわけです。